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习近平总书记指出，治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家，关键在基层，重点在农村牧区，难点在农牧民。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应农民对美好生活的向往， 对“三农”工作作出的重大决策部署，是新时代“三农” 工作的总抓手。

克什克腾旗认真落实习近平总书记顶层设计，探索建立了以坚持和加强党的全面领导为统领，习近平总书记关于浙江省“三位一体”改革经验为示范，推进乡村振兴战略和建设国家扶贫改革试验区为载体，赤峰市融合党建发展思路为主线，推动基层治理体系和治理能力现代化为目标的党建引领“三位一体”综合合作发展模式，努力打造善为善治、共建共享的“克什克腾样本”。

一、背景起因

随着改革发展、社会进步，城乡基层的经济社会结构以及群众的思想观念、行为方式发生深刻变化，对“三农”发展和基层社会治理提出了重大挑战。

一是如何“统”的问题。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有效激发了农牧民生产经营的积极性、主动性、创造性，解决了“温饱”和“贫困”。但是随着经济发展，小农户经营规模小、机械化水平低、科技应用不足、抗风险能力弱、粮食安全保障不足等问题日益凸显，推动农村牧区集中集约发展、让千家万户的“小生产”对接千变万化的“大市场”成为当前亟待破解的难题。

二是如何“联”的问题。通过改革，一部分能人、大户通过发展“公司+农户”产业化模式、建立农民专业合作社先富起来，享受到了改革红利。但是这种联合模式以市场化为前提，富的是公司和个别人，且存在一定数量的“空壳社”，大部分农牧民生活水平仍然不高、收入仍不稳定，特别是已脱贫户长效增收的基础尚不稳固。实行抓强带弱、扶贫济困，构建紧密型利益联结机制、实现共同富裕成为全面建成小康社会的关键因素。三是如何抓强带弱、扶贫通过免农业税牧业税、惠民一卡通“一卡到底”，为农牧民减了负，避免了吃拿卡要、截留挪用。但是由于集体经济不足甚至为零，土地、项目、资金等要素资源集中在大户手中，基层党组织的服务职能出现“手中无米、叫鸡不理”的困境，基层党组织功能弱化、虚化、边缘化，强化基层党组织建设、巩固党的基层执政基础成为一项重要课题。

四是如何“治”的问题。在农村牧区劳动力向二三产业大规模转移的背景下，农村牧区空心化、老龄化矛盾凸显，留守老人、留守儿童问题突出，导致治理难度大。职能部门之间协同不畅，自说自话、缺乏合力，条块结合的不够紧密，上下衔接、贯通不够，落实上级政策存在“中梗阻”，推进基层社会治理缺少了行之有效的抓手。

二、主要做法

以提升组织化程度为着力点，成立“跨领域、跨行业、跨层级、跨区域、跨地域”的非建制性党建联合体， 依托党组织领办，区别于传统市场经济主体性质的合作组织，建立不以盈利为目的的产业联合体——“经棚镇农业发展合作联合会”，通过党建引领、产业联合，覆盖全部村级合作组织和农户，实现党建联合体与产业联合体的一体化推进。

（一）组织融合，扬旗帜、强阵地

成立非建制性联合党委。坚持互补互促、因需而联， 融合“市、旗、镇、村”四级党组织，包括 4 个市直单位党组织、20 个旗直机关单位党组织和 21 个基层党支部，成立了农业发展区域联合党委，市级党组织给政策、给项目、给资金，旗级党组织抓帮带、抓指导、抓服务， 镇村及合作社党组织出阵地、出资源、出人力，将原本分散的职能聚合，集成配套，有效破解了原来各职能部门各说各话、缺少合力的问题，搭建了党建引领、融合发展的“大舞台”。

组建职能党支部。突出问题导向、效果导向，聚焦产业发展中的重点环节、重点问题，在联合党委下设生产合作、供销合作、信用合作 3 个党总支，党总支下设6 个职能党支部，分类指导开展机械化作业、农牧业科技指导、农资供应、农产品销售、项目运营评估等 18 项支农惠农服务，精准对接群众需求，有效破解了服务供需不对称、叫好不叫座的问题，架起了密切党群干群关系的“连心桥”。

设立功能党小组。注重工作联动、网格管理，围绕脱贫攻坚、乡村振兴、民族团结、社会稳定等中心工作， 分设政策宣讲、乡风文明、产业发展、纠纷调解等“功能型”党小组，健全“党员联户”基础网格，设立 98 个党员先锋岗，推动服务形式向网格化转变，服务内容向精细化转变，强化党组织与群众紧密结合，有效破解了群众反映强烈的“堵点”“痛点”“难点”问题，打通了服务群众“最后一公里”。

（二）机制融合，激活力、聚合力

创新“三联动”融合机制。党组织活动联动，每年开展一次党委书记讲党课，每半年开展一次互学互评互访，每季度开展一次主题党日活动，每月组织志愿服务或走访交流，激发党组织活力。党员服务联动，依托各联建党组织人才优势，组建管理、生产、销售三支党员服务小分队，服务产供销等各个环节，做到困难问题在哪里，党员服务帮扶到哪里。党建资源联动，整合区域内 13 个村党组织阵地、5 个产业基地，打造集党员干部教育培训、产业发展技术培训于一体的综合型农村教育实训基地，解决区域内党员干部培训“内需”，拉动区域外党员干部交流“外需”。

建立“三清单”运行机制。建立服务项目清单，联合党委根据市场和联合会成员需求，就服务事项按需定制、清单管理。建立服务资源清单，联建党组织依托各自职能优势，强化资金、政策、人才等资源整合。建立问题清单，联合党委就工作中发现的问题和存在的困难，及时梳理、及时协调、及时处理。

强化“三要素”保障机制。积极落实人员、场所、经费保障，在社会上公开招聘学历高、经验足的管理型人才 48 名，建成 1700 ㎡活动场所 1 处，每年安排不低于联合会经营收入 3%的专项经费，为工作开展提供了必要保障。

实行“双考评”促动机制。建立部门机关党支部与村党支部“双向互考互评”工作机制，将机关职能作用发挥情况纳入市、旗两级机关党建考评体系，将村党支部工作完成情况纳入年度考核体系，确保成员单位真干事、干实事、有作为。

（三）工作融合，补短板、强弱项

生产合作，转变发展方式。生产合作党总支组建联合服务队，实行“农户点单、技术上门”的“菜单式” 指导服务和统一种苗提供、统一农资购买、统一技术指导、统一收播服务、统一病虫防治和统一产品销售的“六统一”生产合作模式，为农户提供机械代耕、植保统防、代收代耕、土地托管、政策信息等农牧业生产社会化服务。比如，农牧业局、农机局党组织成立以党员为主体的技术服务队，为农户免费提供技术指导和培训 2400余人次，联建村实现耕、播、收全程机械化作业，有效解决了土地无人耕、生产成本高的难题，降低了生产成本，节约了劳动力，促进了资源整合和品种优化，提高了农牧业生产组织化水平。

供销合作，促进节本增效。供销合作党总支依托基层供销合作社，按照“旗有中心、乡有站、村有点”的思路，推进线上线下融合发展，构建“农超+电商”平台，建成了以旗级配送中心为龙头、镇级服务站为骨干、13 个村级经营服务网点为终端的三级网络配送运营体系，真正做到服务延伸到村，信息精准到户。一方面， 围绕农产品上行，打通了“出口”、拓展了市场。开展统采统销、物流仓储、分级包装加工等服务，构建“党组织+合作社+市场+商户”销售服务体系，搭建农畜产品流通服务平台。另一方面，围绕农资日用品下行，畅通了“入口”、优化了服务。设立以党员为负责人的农超对接部，采取市场化管理方式，将农牧民需要的生活用品、农用物资、生产资料等送上家门，既稳定了农畜产品的供应，又解决了老百姓“菜篮子”价格偏高问题。

信用合作，补齐发展短板。强化组织引领确保借钱有途径，财政局、农商银行及金融机构党组织为农户提供项目资金、惠农贷款和生产互助资金，引导农户入社参股，构建稳定的资金互助链条。强化资金互助服务破解贷款难，建立资金互助部，按照“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”原则，整合吸纳会员闲置资金， 构建了内部资金互助服务“借、用、还”良性循环机制。制度防控确保信贷风险小，培养以党员为主体的信用监督员，健全互助资金财务管理、风险控制、外部监督等制度，定期公告公示，确保互助资金安全规范运行。联保互助确保还钱有保障，建立“农户联保、合作担保、产品抵保”资金互助风险防范机制，通过农户联保、专业合作组织签约担保，依托供销平台将农畜产品作为“抵押物”，确保互助资金借得出、能收回。

（四）服务融合，强基础、筑堡垒

镇级联合党委为“大脑中枢”。依托党群服务中心标准化建设，构建“1+13+N”服务格局，做到“镇有包村工作队、村有包组联络员、组有为民代办员”，党建服务全覆盖。以包村工作队为主体，组建党建服务“信息员”队伍，根据资金、技术、政策等不同需求，整理汇总形成供需清单和资源清单，及时通报联建党组织会商解决、对账销号。

村级党群服务中心为“四肢躯干”。以村“两委” 班子成员为主体，组建党建服务“联络员”队伍，支部书记发挥“头雁”作用，引领村干部进村组、走农户、察民情，对产业大户、老党员、贫困户等群体重点走访， 通过座谈访谈、问卷调查等方式，为民服务解难题，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。

组级党群服务站为“神经末梢”。以村民组长、党小组长为主体，组建党建服务“情报员”队伍，深入田间地头收集农牧民需求，着力在党建引领、助推双富、精准扶贫、扫黑除恶等方面发挥日常服务功能，在农田水利建设、重点项目推进、农村社会稳定等方面加大全程代理办事力度，打造零距离、嵌入式、接地气的基层一线服务阵地，构建组织互联互通互动、阵地共建共治共享的基层党建服务新格局。

三、工作成效

（一）破解了巩固基础的难题，提升了基层“组织力”。实施党建引领“三位一体”综合合作，营造了“党委推、部门转、基层干”的良好氛围，彰显了党的领导的巨大优越性，党的组织优势、组织功能、组织力量得到充分发挥，基层党组织的引领作用、带动作用显著增强，广大党员群众的思想、行动、力量和智慧得以凝聚， 组织化程度更高，基层党组织更硬。目前，该联合党委共设立党员先锋岗 98 个，党员责任区 141 个，评选出党员示范户 72 户，200 余名党员活跃在生产链、经营链、服务链上，全镇 13 个村级党组织全部达到一类， 村集体经济全部达到 5 万元以上，提前 3 年实现了自治区的目标要求。

（二）破解了贫富分化的难题，确保了群众“共富裕”。实施党建引领“三位一体”综合合作，将涉农涉牧资金有效整合、集中投入，推动农牧业规模化、链条化、产业化发展，把群众吸附在产业链，确保了长效脱贫、长效增收、长效发展，实现了由“个别富裕”向“共同富裕”转变，为推进乡村振兴战略奠定了坚实的产业基础。目前累计完成投资 4 亿元，产业覆盖面积 3.1万余亩，新建设施大棚 2000 余栋，食用菌生产能力达到 1000 万棒，带动全镇 38.6%的农户户均增收 6000 元， 覆盖 90%的贫困人口实现稳定脱贫。

（三）破解了资源分散的难题，实现了要素“集约化”。实施党建引领“三位一体”综合合作，一头抓市场，一头联群众，一方面，依托完善的社会化服务引导农户将土地集中利用，实现了连片种植、规模饲养；另一方面，瞄准市场需求，转方式、调结构、促转型，有效联接了农户和市场，形成了从生产到市场的全产业链条，有力推动了农牧业供给侧结构性改革。生产合作方面，将科技、人力、农机等生产要素集中，降低了生产成本、提高了生产效率。共为 5600 多户农户的 10.4 万亩土地实行集中连片全程托管，调节劳动力 2400 多人次，复耕弃耕土地 2.3 万亩，机械化率提高到 75%、节约农业劳动力 26 万人次，为农户降低生产成本 425万元，亩均综合收益增加 95 元。供销合作方面，共为农户优质低价买进生产资料 925 吨，为 722 户农户卖出农副产品 2200 余吨，为农户采购配送生活用品 100 多个品类 600 余车次。按市场零售价格比，节约生产性支出 260 万元、节约生活性支出 30 万元，按农产品收购价比，增加收入 190 万元，全镇 13 个村集体经济收入平均增收 20 多万元。信用合作方面，资金互助组织入股农户达 703 户，吸纳股金 190 万余元，发放内部社员互助金 170 万元，为 83 户种养专业户提供了资金周转服务。联合会会员参与度达 88%，农户增加收益近 1200 万元，户均 3000 余元。

（四）破解了移风易俗的难题，推动了治理“现代化”。实施党建引领“三位一体”综合合作，唤醒了群众集体意识，激发了乡村传统文明力量，提升了乡风文明程度，群众的国民责任意识明显增强，实现了自治、法治、德治相融合的乡村善治。以创建“新时代文明家庭”为主要内容，开展新时代乡村文明实践行动，以家庭自主认领“新时代文明家庭”荣誉称号为主要形式， 实行积分制管理，年度积分满分 360 分，签订认领书、年度积分达到 220 分的家庭，认定为“新时代文明家庭”；在此基础上，评定“新时代文明党员家庭”。对通过认定的“新时代文明家庭”和“新时代文明党员家庭”，举行隆重挂匾仪式，给予荣誉奖励；同时按照每3 分积分折合 1 元人民币的标准，可在“爱心超市”兑换商品，实行物质和精神双重激励。

四、经验启示

（一）党建引领是引擎，必须要彰显党组织作用。党管农村是做好“三农”工作的最大政治优势，必须提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力， 确保党始终总揽全局、协调各方，提高新时代党领导农村工作的能力和水平。党建引领“三位一体”综合合作坚持把党的领导作为推动各项工作的一条主线，时时刻刻、时时处处注重发挥党的领导作用、党员先锋模范作用，把加强和改进党的建设贯穿工作始终，极大地增强了基层党组织的向心力、凝聚力、战斗力，推动党建、业务“两张皮”转变为工作“一盘棋”，有效巩固了党的执政根基。在党组织的引领带动下，该镇已有 88%的农户加入了联合会，入会会员规模仍在扩大。

（二）产业发展是支撑，必须要推进以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展。发展是解决一切问题的基础和关键。习近平总书记在十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，要探索走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，是为内蒙古量身定做的行动纲领，必须一以贯之、一贯到底。党建引领“三位一体”综合合作就是通过建立组织联结、议事决策、供需对接、考核评价等工作机制，以组织资源共享带动行政资源共享，使人才、土地、技术要素配备更集约， 惠农政策、资金、项目投向更精准，产品、产业结构更优化，实现了经济效益、生态效益、社会效益“三效合一”。

（三）创新机制是关键，必须要将制度优势转化为治理效能。党的十九届四中全会作出关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，就是要通过制度体系建设， 实现共建共治共享的社会治理格局。党建引领“三位一体”综合合作通过体制机制创新，将主体重组、功能重构、机制重建，按照组织相加、工作相融的思路，建立了旗委主导、组织部门协调、镇党委负责的非建制性联合党委，有效提高了基层组织化水平，统筹解决了农业经营体制改革、农村金融改革、涉农部门职能转变等难题，进一步厘清了政府与市场、社会的关系，把该放的全部放开，把该管的事管住管好，把党的领导的制度优势最大程度地转化为基层治理效能。

（四）共同富裕是根本，必须要增强群众的获得感、幸福感、安全感。党建引领“三位一体”综合合作的出发点和落脚点都在团结群众、服务群众、凝聚群众，带动群众实现共同富裕目标。通过党建引领“三位一体” 发展，推动党组织下沉基层服务，搭建起多个党组织间的党建共建平台，抓重点、补短板、强弱项，为农牧民群众办实事、解难事、做好事，密切了党群干群关系， 让群众有了更多的获得感、幸福感和安全感，引领群众转变思想观念、转变生产方式，主动参与合作，感受合作效益，共享合作成果。